贺欣 | 法院为何拒绝裁判？——以外嫁女纠纷为例
作者：贺欣，香港大学法律学院
原标题《为什么法院不接受外嫁女纠纷》，载《法律和社会科学》第三卷（2008），推送时有删减。
编者按
一、引言
在当代中国试图用法律来管制社会生活的方方面面的背景下，司法权力的退缩而不是扩张显得尤其意外。其实，法院不受理某些纠纷是很好理解的：如果强势的政治权威因为政治原因不希望法院介入到纠纷解决过程中，那么法院几乎就没有不服从的空间。这一点在城市房屋拆迁纠纷的处理中表现得非常清楚。
但对于其他纠纷而言，仅仅用法院在政治上的从属地位以及地方政府和党委对法院的干预，就很难有效解释法院不受理这些纠纷的事实。其实，这些纠纷并不直接地与国家利益相关，在本质上也不具有政治性。相反，它们的性质通常是民事的，并且通常发生于大批并不重要的社会群体的利益受到侵犯时。
这些纠纷在法律和政治上变得重要，只是因为这些人能够有效地组织公开示威来表达他们的不公境遇。而当地的主要政治权威—地方党委和政府—为了减轻他们维持社会稳定的压力，已经反复要求法院来处理和平息这些“重大疑难”案件，因为纠纷解决的职责属于法院。但真实的情况是，法院一直抵制来自这些主要政治权威的压力而拒绝接受这些纠纷。问题何在？这些纠纷中有什么新的情况，在政治上处于从属地位的法院是怎样抵制外来机构的压力？这一新发展可以为我们理解法院的决策过程和行为提供哪些帮助？
二、外嫁女纠纷
“外嫁女”是指嫁到外村的农村妇女。一般而言，外嫁女纠纷的焦点是，外嫁女能否仍然享有她们出嫁前或出嫁后，所在村庄的土地征收补偿、分红以及其他利益。
这些纠纷发生在农村城市化的背景下，特别是当农村土地被国家征收而转化为国有土地时。征收农村土地的国家往往只是一次性地补偿村集体。当然农民个人其后可以从村集体中得到补偿，但如何从分配这些补偿以及他们带来的相关福利，特别是外嫁女是否应当有权参与分配是非常有争议的。由于土地的所有权属于村集体，相关利益和补偿应当由组成村集体的村民所分享，但关键问题是外嫁女还是不是他们出嫁前或出嫁后所在村庄的成员？
在表面上，解决这个问题的一个标准似乎是，他们的户口是否仍在出嫁前或出嫁后的村庄。但由于中国户口政策极其复杂，这一标准实际上并不可行：在这一制度下，人们是否能够迁移户口决定于很多因素。户口政策在实践中就产生了许多形态的外嫁女，如果用户口作为唯一的标准就会产生无数的不公后果。
更为复杂的是，按照《村民委员会组织法》，对于村内的重要问题，应当由村民大会按照少数服从多数的原则作出最终决定。虽然该法同时表明村民大会的决定不能违背宪法和其他法律，但实际情况是，村民大会经常在分配村内土地补偿及相关利益时，决定将外嫁女排除在外。
绝大多数村民也不认为外嫁女是他们的成员：他们往往从深深植根于中国历史的文化观念出发，认为外嫁女是“嫁出的女儿泼出去的水”。按照这些村民的看法，妇女在婚后成为丈夫家中的成员，而与娘家不存在任何实质关系。因此，即使外嫁女的户口仍然留在出嫁前的村庄，所在村的村民也不会仍将他们视为本村村民。
然而，村民大会作出这样决定的更直接原因是，多一个人参加分配，每一份额的价值将会相应减少。实际上即使在广东这种城市化相当发达的地区，统计调查数据表明，外嫁女仅仅占总人口数的1％，因此他们无法将多数村民的决定推翻。出于同样的原因，许多外嫁女嫁入的村庄也拒绝分给他们任何利益。这样一来，许多外嫁女，包括外嫁男、嫁入女以及他们的子女，既不能从婚前所在的村庄，也不能从婚后所在的村庄中分得利益，从而形成极不合理的状况。
由于对村集体拒绝或者减少对他们分配相关利益的决定不满，许多外嫁女开始寻求相关部门的帮助。他们去过镇和区政府，但这些政府部门认为他们无法干预村庄的内部事务。他们建议外嫁女将争议诉诸法院。外嫁女也曾去过妇联，虽然妇联同情外嫁女的处境，但他们没有解决问题的任何权力。他们唯一能做的事情就是要求地方党委、人大、法院以及上级妇联来重视和解决这个问题。当一些外嫁女到地方人大时，人大所能做的事只是启动监督机制而要求法院作出回应。但法院却直接地拒绝受理这些纠纷。拒绝受理的裁定书所载的理由经常是，这些纠纷无法纳入中国的诉讼程序框架之中。
三、法院的抵制
如同许多观察家所显示的那样，各级地方党委和政府均可以向法院施压。显然，法院的确很难抵制这种压力；因此他们通常的做法就是通过平衡现代法律技艺、传统习惯和地方性知识，而向纠纷中相关各方提出各方均可接受的解决方案。但这并不意味着法院会情愿接受一切其他机构扔给他们的任务。
法院争辩说，法律上存在障碍使得法院无法受理这类纠纷。换言之，有关法律不允许法院受理这些纠纷。这一理由有三个组成部分：（1）程序上的困难使得法院无法受理此类纠纷；（2）相关的实体法律没有授权让法院来受理此类纠纷；（3）就此问题没有清晰的法律规定，或者相关规定相互冲突，法院无法可依，或者至少是没有协调一致的法律可以作为判案的根据。
其次，即便法院审理并作出判决，拿着一个没有实际利益的法院判决书，外嫁女很可能上诉到更高层的权力机构，声称基层法院只会开空头支票。而法院在做了许多工作以后将再次被这些上层机构批评没有真正地解决纠纷。法院因此争辩说即使它们受理纠纷，问题依然没有解决，最终还是会回到法院来。
应当指出，法院在作这些争辩时并没有引用《宪法》的相关条款，比如，任何机构不得干涉法院的审判事务。它们很清楚由于财权和人事权处在地方党委的控制之下，《宪法》中这些模糊的泛泛用语不会起任何作用。相反，法院微妙地通过展示他们具体而实在的困难，而向当地党委和政府提出上述争辩理由。
正是以这种方式，他们实际是同强大的政治权威进行谈判：除非这些政治权威可以解决这些问题，法院将不会承担解决这些纠纷的任务和责任。简言之，法院争辩认为，法律和制度的障碍使得它们无法受理和解决这些纠纷，即使可以通过大量增加法院的人力和其他资源，来清除法院在资源上的障碍，法律上的障碍也只能通过上级立法机构来解决。
四、分析
由于我们无法获得当地政法委的会议记录，而且寻找负责这个问题的最重要的官员或者法官访谈也不一定现实，处理外嫁女问题的过程，无疑为判断法院的抵制和策略是否有效提供了一个宝贵机会。很明显，如果法院在提出种种法律和执行困难后仍然被要求去解决纠纷，那么它们的争辩理由看来是没有起到效果。相反，如果它们提出的问题得到很好的回应和解决，那么它们的争辩理由很可能产生了效果。
纠纷处理情况的进一步发展表明，法院提出的程序问题得到了很好的回应。将程序问题一直提交到最高人民法院去寻求内部指引，本身表明这是法院的重要考虑因素。从法院现在处理纠纷的方式来看，可以发现原来存在的程序问题已经解决或者至少是避免了。如前所述，由于村集体不是行政机构的一部分，所以不可能将它们的决定作为行政诉讼来处理。但在乡镇政府介入并作出决定之后，乡镇政府的决定就自然进入了行政诉讼的范围。也就是说，在这个阶段将纠纷作为行政诉讼来处理没有程序问题。
再者，这个问题进一步被最高人民法院的正式意见所解决，因为该意见明确认为不能将纠纷作为民事诉讼。这个意见对于下级基层法院而言非常重要，这是对它们行为的强力支持。毕竟，外嫁女案件中的双方当事人法律地位是否平等是很有争议的。虽然纠纷的确有公共因素，但纠纷的主要焦点在于，村集体应当如何分配和管理其财产和利益。正如许多专家所争辩的那样，这种行为同管理村庄内部事务的行政或管理职能没有太多关系，其性质基本上是民事的。而由于中国转型经济本身的混合性和复杂性，在法律实践中公私之间从来就不存在清晰的界限。这时的最高人民法院意见明显地帮助阻断了通过民事诉讼解决问题的渠道。
法院可能没有被授权审查村集体决定的问题，同样也得到了回应和解决。在乡镇政府介入和作决定、而纠纷被转化成行政诉讼之后，法院并没有直接审查村集体的决定。相反，它们只是审查乡镇政府的决定。在这个场合，由于乡镇政府的决定当然属于具体行政行为，而依据《行政诉讼法》，法院完全有清楚的授权可以加以审查。通过这种方式，法院避免了他们自身是否有权审查村集体决定的问题，而是将授权问题推给了行政部门。
只是在正当化目前的解决方案时，奇怪之处在于法院的行政诉讼判决直接认为，政府有权并且有责任审查村集体的决定。虽然法院也许没有在法律上获得授权去审查村集体的决定，但乡镇政府的情况并不比法院清楚。按照《村民委员会组织法》的有关规定，乡镇政府也没有坚实的法律授权来替村集体作决定。实际上，该法清楚地规定了乡镇政府不能干涉属于村庄自治范围的内部事务。自然，村庄自治权是否允许村集体作出与法律相悖的决定，以及村集体在决定不给予外嫁女相关利益时是否违反法律，都是十分困难的法律问题。
实际上，疑难案件和法律条文的不完善，都不应是法院将纠纷置之不理的理由。法院的角色和功能就是要解决纠纷，而法院在处理新的纠纷以及不完善的法律规定时，可以也应当依据一些基本原则。在中国法律制度内，基本原则，特别是那些以极其模糊的词汇出现的名词，如公平、善意、社会公德就可以完成这种功能。严格地说，法律条文将永远不可能覆盖复杂的社会生活中出现的各种各样的纠纷；法律条文也不可以绝对完善，新增的立法和修改也不可能消除各种可能的法律漏洞。
但在这里，法律的不完善和不一致似乎成为法院谈判的筹码。换言之，法律的模糊性为法院提供了一个机会，它们通过改变它们自己的立场来换取其他更希冀的东西。
法院提出的最后一个理由—它们没有能力直接处理纠纷—也得到了回应。首先，当此类纠纷作为行政诉讼受理时，并没有出现使法院不知所措的数量众多而又复杂的外嫁女纠纷。如今，庭审此类纠纷已经成为政府的责任，法院需要做的，只是在这些纠纷经过政府的干预程序、有的甚至是经过了行政复议程序之后审查政府的决定。通过这样的方式，法院已经通过政府而建立了一个案件过滤程序。也就是说，外嫁女只有经历行政程序之后才可能将纠纷带到法院的大门。
在政府干预和复议的过程中，绝大多数的案件都会结案而被过滤在法院系统之外。再者，由于这一过滤程序本身很复杂、昂贵、冗长，同时由于很多外嫁女相信状告政府无异于“鸡蛋碰石头”，他们倾向于根本就不启动这一程序。最终的结果是法院受理的案件数将远远低于社会中实际存在的纠纷。即使对于那些最终到达法院的纠纷，庭审中最繁重最需要劳动量的部分，包括收集证据，特别是对相关村民的访谈，已经由政府完成。
这个策略显然不错：政府完成了工作中最困难的部分，而法院依然保留了审查政府决定的权力。这一点可以很清楚地由超过案件总数一半的案件被撤销和发回重审的事实加以验证。在同政府达成交易以行政诉讼的方式处理这类纠纷时，法院显然成功地提升了它们长期以来的弱势位置。
在很大程度上，当前的处理办法也帮助法院避免了执行判决的困难。现在，如果纠纷没有到达法院，则政府有责任去解决。即使纠纷到达法院，法院也不需要给外嫁女具体的救济。法院现在需要做的仅仅是确认或者是驳回政府的决定。即使法院在行政判决中作出对政府不利的判决，执行这些决定也是政府的责任。在这个意义上，法院是通过政府的力量去执行它们自己的决定。
事实上，从法院的解决上看，政府成为法院倾倒处理此类纠纷责任的绝佳场所：因为政府有能力去执行这些判决。虽然村干部有很多理由不听从法院的命令，他们却有必要屈从政府的压力。虽然他们不是正式的政府官员，他们依然从政府那里拿到一些津贴。虽然作为基层的社会精英，他们几乎没有在仕途上发展的热望和野心。但在一定的程度上，他们必须同政府合作，原因在于他们不时地需要政府的支持，以维持和增加他们在村中的威望。如上文所述，通过派遣一些代表到村里去解释法律特别是政府和政法委的立场，乡镇政府有能力说服或者强迫村民及村干部执行相关判决。
同时，法院判决被上诉的机会因为两个原因变得很小。首先，被起诉案件的数量总数很小；其次，在无须为判决执行负责的情况下，法院可以严格地依照“两地原则”判案，保证他们的判决在法律上完全正确。换言之，他们不需要在判决中平衡合法和合理这两个因素，而这往往是转型国家法院审判的难题。由于案件是按高层达成的“共识”判决的，从而在法律和政治上都是正确的，上诉法院将很难找到什么法律错误。
以上分析表明，法院提出的问题和理由，已经在后来的案件处理方式以这样或那样的方式得到解决。通过将纠纷推给政府而最终按行政诉讼的方式来受理纠纷，法院成功抵制了来自相关部门和当事人期待法院解决纠纷的压力。在一定程度上，法院成功地将被责难的对象变成了政府。虽然法院只是受理纠纷中的冰山一角，它们已经完成了自身的任务。如果它们的判决得不到执行，不论是出于什么原因，它们不会被批评说仅仅开了空头支票，因为现在它们已经将政府变成替罪羊。它们可以声称，它们已经完成了属于它们的那部分职责。即使外嫁女的无数争议没有解决，法院可以说是因为政府没有做好工作。
在一定意义上，政府可以说是被强迫与法院合作并帮助执行法院的判决，即使政府自己也不愿意处理这些纠纷。在哪一个机构应当为解决这类纠纷负责的斗争中，法院战胜了政府。而这一结果显然也是政法委和当地最高权威—地方党委可以接受的。因为现在已经有渠道来解决这些纠纷，法院的行为已经解除了，这些主要政治权威有关社会和政治稳定的心头之患。外嫁女很少会抗议政府的决定或对乡镇政府不满而造成新的社会不稳定，因为她们还可以就政府的决定向法院提出诉讼。
实际上，面对复杂的行政和诉讼过程，并没有太多的外嫁女会启动这些程序，从而纠纷的数量得到控制。这样，将这些纠纷移交给政府，法院不仅成功地减轻了它们的工作量，避免了判决执行的困难，并在与政府的权力关系中获得了有利的位置。
五、研究意义
通过创造性和策略性地解读法律，法院似乎能够在其他强大的政治力量的控制之下创制出少许空间。比如，法律程序的障碍就被策略性和实用性地运用，来平衡它们自身的机构能力和外嫁女以及其他强大的政治权威给法院施加的压力。而法律在实体上的冲突则为法院提供了同政府讨价还价以及最终达成妥协的机会。法院这些理由同法院的机构能力和利益都是互补的。
再者，法院也在各种压力和权威之间游弋穿行。比如，法院争辩认为依法处理纠纷也是党自身的重要目标，而它们认为政府处理起这些纠纷来将更容易和有效。它们也从最高人民法院获得回复意见来支持其不直接受理此类纠纷的立场。所有这些论争叠加起来产生非常有说服力的效果，最终让法院获得了有利于机构利益的位置。
但在另一方面，如果从法院决策是否受外来力量影响的角度上看，法院也远远不是独立的。为了减轻压力，它们必须依赖甚至是利用行政权力。这是因为在当地最高权威机构党委迫切需要解决此类纠纷时，法院和政府自身的利益都要求避免甚至是压制这些纠纷。只有在特定的背景之下才可以理解所有这些行为的目的和意图。
本文因而认为通过策略性地操纵法律上的空间，以及展示它们自身的机构困难，基层法院能够抵制来自其他强势的政治力量的压力，以致发展出相当程度的独立性，尽管它们仍然嵌在政治和权力的复杂网络之中。这种政治上的嵌入性和它们自身机构的资源限制，在一定的程度上决定了其并不完全受权力最大化这个看似普遍的政治目标所驱策。但重要的是，它们能够从自身所嵌入的政治和权力中塑造出一定程度的独立性。
与通说不同，本研究认为法院不仅仅是党和政府的被动工具，完全服从于强加于其之上的种种外在压力。在铁腕般的控制、貌似平静的表面下存在着冲突、压制、抵制、竞争、妥协和合作等涌动的逆流，而法律、权力和政治等因素在相互作用中交织成一片。在党和行政权力的绝对权威之下，存在着法院可以调整自身的些许甚至是诸多空间。认为法院仅仅是其他政治力量的被动工具的通说看来是过于简单了。
在这个意义上，在回答法院是否能够独立审判纠纷之前，应当首先回答法院是不是有能力独立解决纠纷。至少在这个个案中，司法独立甚至都不是法院自身的最佳选择。正如许多研究已经表明的那样，制度上的司法独立并不是理解法院行为的最佳指针。在中国背景下，人们必须明白司法系统本身就被设置在官僚体系之内，而一系列的行政法只是在党—国的权力框架之内限制行政权力而已。
要同其他行政权力划清界限，法院也许必须采用官僚机构之间的斗争方式，而不是直接而公开地为司法独立而战。要理解中国法院是否会扩张它们的管辖领域或者它们是否会以进攻的姿态来寻求司法独立，也许应当更多地关注法院所嵌入的历史、法律环境、制度利益和权力结构。
如果将法院的行为放在这些背景下，那么很难说司法权力是收缩了还是扩张了。虽然法院不愿意将其管辖权扩张到这些领域，但通过审查行政行为，它们事实上获得了更多的疆域。这看起来是自相矛盾的过程：在放弃一些领域的同时，它们管理、规范了和理性化了更多的社会活动和空间。与其他转型国家的情形不尽相同，这里发生的不是政治的直接司法化而是行政权力的司法化。而这也许正是在行政权力十分庞大，而国家需要用法院来处理越来越多纠纷的转型国家中，发展法治的常规路径。否则，如果法院或法官通过司法政治化和对抗行政权力和攫取权力，其必然会遭遇到极其强大的阻力，甚至会威胁到自身的生存。因此，弱小的司法系统必须依赖行政权力并与之合作，以满足国家对社会控制的需要。它必须清醒地明了其行使权力的环境。
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